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        中咨視界

        伍迪 張雪飛|民間投資基礎設施系列研究之五:政策有效性
        發布日期:2022-06-29 作者:伍迪 張雪飛 信息來源:中咨研究 訪問次數: 字號:[ ]

        編者按

        以凱恩斯為代表的西方經濟學家,一直以來都強調政府在基礎設施建設供給中的重要地位。隨著各國民間資本的發展以及基礎設施建設需求的不斷增加,基礎設施由政府主導供給的傳統理論受到挑戰。引入各類民間資本參與我國基礎設施領域的投資建設,是我國40年投融資體制改革與創新歷程中的重要成果,為新時代基礎設施高質量發展、促進有效投資做出了重要貢獻,也為世界基礎設施建設供給的理論與實踐講述了中國故事。

        公司研究中心在多年相關專題研究與專項評估工作的基礎上,在有關各方的支持下,成立了以伍迪、牛耘詩等青年專家為骨干的“民間資本投資基礎設施”專題研究小組,自2019年起在各級政府部門、工程企業、學術團體、咨詢單位、金融機構等實施了多輪專項調研,先后獲得了168份調研數據資料,并基于調研數據對投資環境、投資偏好、資本結構、制約因素、政策有效性等多個方面開展了研究。本公眾號將部分研究成果以系列文章的形式陸續刊發,本文為系列研究之五,供業界同仁參考。系列研究之一參見:民間投資基礎設施系列研究之一:投資偏好(點擊閱讀原文);系列研究之二參見:民間投資基礎設施系列研究之二:資本結構(點擊閱讀原文);系列研究之三參見:民間投資基礎設施系列研究之三:民營困境(點擊閱讀原文);系列研究之四參見:民間投資基礎設施系列研究之四:PPP參與動力(點擊閱讀原文)。

        民間資本投資基礎設施專項調研系列研究之五

        民間資本投資基礎設施政策有效性研究

        伍迪 張雪飛

        摘要:本文根據已經發布的促進民間資本投資基礎設施有關政策條款,結合文獻總結和理論分析,提煉出放寬投資領域、推介優質項目、降低企業成本、落實扶持政策、增強融資支持、改善營商環境等方面的政策要點。在此基礎上開展綜合調研,獲得參與基礎設施投資有關工作的機構對不同類型政策要點的重要性評價,從而分析這些不同政策要點的有效性差異。研究發現,增強融資支持、降低企業成本、改善營商環境等政策要點對于促進民間投資更為有效。本研究結論對進一步完善民間資本進入基礎設施領域的相關政策具有一定參考價值。

        關鍵詞:民間資本;基礎設施;政策有效性;投資

        2022年4月26日中央財經委員會第十一次會議強調,基礎設施是經濟社會發展的重要支撐,全面加強基礎設施建設,對于保障國家安全,暢通國內大循環、促進國內國際雙循環,擴大內需,推動高質量發展,都具有重大意義。會議明確要發揮政府和市場、中央和地方、國有資本和社會資本多方面作用,分層分類加強基礎設施建設,傳遞了充分鼓勵民間資本參與基礎設施投資的積極信號。2022年6月15日,國務院常務會議進一步部署了支持民間投資和推動一舉多得項目的政策措施,也明確了推動民間投資健康發展的頂層政策目標??梢灶A見,全國各地各級政府將進一步完善有關政策以促進民間資本投資基礎設施有關工作的順利展開。

        頒布細化政策是落實中央頂層設計的前提,但政策發布實施后所產生的社會影響范圍大小、相關主體參與的熱情程度、有關機構政策落實的難易程度、市場預期是否出現積極變化等多方面政策產生的社會效果,是其頂層目標能否順利實現的關鍵,本文將這種政策發布后產生的效果稱為“政策的有效性”。

        市場參與主體感知是能夠最直接衡量政策有效性的一種方式。但是目前針對政策有效性開展實證研究的成果并不多見,本文選擇民間投資基礎設施政策有效性這一切入點,開展調研并進行深入分析,具有一定的創新性和政策指導意義。本文具體研究思路為:首先系統梳理促進民間投資基礎設施的相關政策要點,然后通過問卷調查從中尋找能夠更加有效促進民間投資的政策方向與要點,最后對民間資本進入基礎設施領域相關政策的進一步完善提出建議。

        一、 民間資本投資基礎設施政策要點的識別與分類

        本研究對我國近年發布的促進民間資本投資基礎設施的有關政策進行了全面梳理,將各政策中的具體條款進行概括提煉,分類整理了6大類(一級指標)共23個政策要點(二級指標),主要包括放寬投資領域、推介優質項目、降低企業成本、落實扶持政策、增強融資支持、改善營商環境等,各政策要點的具體內容如表1所示。

        表1 民間資本投資基礎設施的政策要點

        二、調研實施與結果分析

        (一)調研設計與實施

        為度量民間資本投資基礎設施相關政策的有效性,本研究在上述識別政策要點的基礎上,設計實施了專項調研。調研基于研究目標,利用李克特5級量表工具評估各政策要點的重要程度。調研邀請受訪者基于實踐和研究經驗,對政府促進民間資本投資基礎設施的相關政策要點進行重要性評價。

        本研究團隊在參與某中央預算內專項工作過程中,通過政府投資主管部門邀請到154位來自政府、企業、第三方機構的受訪者參與本次關于民間投資基礎設施政策有效性的專項調研。所有受訪者均滿足曾經參與國內基礎設施領域投融資相關實踐或研究的條件。

        (二) 一級指標與分析結果

        按照民間資本投資基礎設施政策要點的一級指標與二級指標,對所獲取的154份問卷數據進行統計分析與有效性排序。表中的重要性為受訪者認為該要點影響很大或非常大的數量占總體的比例,根據平均權重對民間資本投資基礎設施政策要點一級指標進行有效性排序,統計結果如表2所示。

        表2 促進民間資本投資基礎設施的政策要點有效性排序(一級指標)

        調研結果表明,吸引民間資本投資基礎設施的政策要點中,受訪者認為排在前三位的分別是增強融資支持、降低企業成本和改善營商環境。排在前四位的政策要點的權重明顯高于后兩位。

        1.有效性排名第一的政策要點是“增強融資支持”

        共有92.86%的受訪者認為增強融資支持是吸引民間投資進入基礎設施領域的重要政策要點,占比在各要點中居于首位,說明從吸引民間投資進入基礎設施領域的角度看,首先應當增強融資支持,這也反映出缺乏融資支持是民間資本難以進入基礎設施領域的首要痛點。從近幾年中央及各部委發布的有關政策可以看出,政策對民間資本缺乏融資支持的關注度逐漸上升。例如,2017年國務院辦公廳發布的《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》(國辦發〔2017〕79號)中,第六條提到“努力破解融資難題,為民間資本提供多樣化融資服務”。要發揮各類金融機構優勢、優化授信管理和服務流程,完善民營企業信用評級制度、引導金融機構加大對民營企業的融資支持力度,充分發揮各級政府網站與全國信用信息共享平臺作用、發展政府支持的融資擔保和再擔保機構等。之后幾年各政策對融資支持的重視程度逐漸提高,2019年財政部發布的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號文)中,將加大融資支持作為營造規范發展的良好環境的第二大內容,并強調應結合自身財力狀況,因地制宜采取注入資本金、運營補貼等方式支持規范的PPP項目等。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強金融服務民營企業的若干意見》,強調要加大金融政策支持力度、著力提升對民營企業金融服務的針對性和有效性,加大直接融資支持力度,積極支持符合條件的民營企業擴大直接融資,完善股票發行和再融資制度、加快民營企業首發上市和再融資審核進度,支持民營企業債券發行、鼓勵金融機構加大民營企業債券投資力度等。就目前的政策來看,政府已高度重視社會資本融資難的問題,但是,仍缺少專門針對民間資本參與基礎設施領域的融資支持的政策。在2020年國家發展改革委發布的《關于支持民營企業參與交通基礎設施建設發展的實施意見(發改基礎〔2020〕1008號)》中,重點強調要破除市場壁壘、創新完善體制機制,第六條“強化資源要素支持,解決企業實際困難”中相對宏觀地提到應支持民營企業規范參與交通基礎設施PPP項目,對符合條件的項目予以融資支持。由此看出,在過去民間資本參與基礎設施項目的政策中,增強民間資本的融資支持偶有提到但支持政策體系有待進一步完善。不過, 在2022年6月召開的國務院常務會議中,從融資支持等方面,對穩定和擴大民間投資提出了若干具體政策措施,例如鼓勵金融機構采用續貸、展期等支持民間投資,對符合條件的項目提供政府性融資擔保,抓緊推出面向民間投資的不動產投資信托基金項目,鼓勵民營企業市場化債轉股等。

        政策制定中對增強融資支持這一政策要點的充分關注,有利于解決企業的實際難題,為民間資本進入基礎設施領域提供強有力的融資支持,有助于豐富民間投資的項目來源,讓民間投資有更多機會參與國家重大項目。未來在制定有關政策過程中,決策部門應該進一步加大關注融資支持,豐富融資工具、拓寬融資渠道,放寬融資限制,著力解決企業的融資難題,為民間資本進入基礎設施領域提供強有力的融資政策支持。

        2.有效性排名第二的政策要點是“降低企業成本”

        約有91.56%的受訪者認為降低企業成本是吸引民間投資進入基礎設施領域的重要政策要點。2016年國家發展改革委發布的《促進民間投資健康發展若干政策措施》中,在第四條提到要降低企業成本,主要強調從用地成本方面發力,如改革完善國有建設用地供應方式、落實好物流行業建設用地支持政策和簡化環評內容或降低環評類別等。2016年國務院辦公廳發布的《關于進一步做好民間投資有關工作的通知》(國辦發明電〔2016〕12號)強調要切實降低企業成本負擔,主要從稅費制度方面發力,如開展正稅清費,實施“營改增”改革試點等。2017年國務院辦公廳發布的《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》(國辦發〔2017〕79 號)強調要降低企業經營成本,增強民間投資動力,重點在于全面推開營改增試點政策,規范收費,降低中間環節費用等。2018年國務院辦公廳發布了《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》(國辦發〔2018〕101號),提出要調動民間資本積極性,如細化配套措施、推介優質項目、鼓勵金融機構加強合作等,未提到降低企業成本的相關政策。2019年中共中央國務院《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》中,“完善精準有效的政策環境”指出要進一步減輕企業稅費負擔,切實降低企業成本費用。2020年國家發展改革委發布的《關于支持民營企業參與交通基礎設施建設發展的實施意見》(發改基礎〔2020〕1008號)中,重點提到要減輕企業實際負擔,保障企業合法收入,如不得向民營企業收取不合理的交通基礎設施建設貸款承諾費、資金管理費等,說明在吸引民間資本進入基礎設施領域的政策體系中已開始重視降低企業成本這一重要因素。

        從上述政策梳理中可以看出,近幾年政府在制定政策時已經充分關注到降低企業成本這一內容,但相關條款常常位于整個政策的中后部分。本次調研結果表明,降低企業成本是受訪者第二大關心的政策問題,政策制定應將降低企業成本、切實減輕企業負擔作為更加重要的政策著力點和支撐點。

        3.有效性排名第三的政策要點是“改善營商環境”

        共有89.61%的受訪者認為改善營商環境是吸引民間資本進入基礎設施領域的重要政策要點。近年來,改善營商環境一直受各級政府高度重視,在若干重大政策中都將其置于關鍵位置,如2017年國務院辦公廳發布的《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》(國辦發〔2017〕79 號)中,將深入推進“放管服”改革、不斷優化營商環境放在前位,強調要提高審批效率和服務質量。隨后,在國家發展改革委發布的《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導意見》(發改投資〔2017〕2059號)中,第一條就提到要創造民間資本參與PPP項目的良好環境,主動為民營企業服務,不斷優化營商環境,為民間資本參與PPP項目創造更加公平、規范、開放的市場環境。

        在政策的鼓勵、支持和引導之下,我國營商環境明顯改善,但仍存在一些短板和薄弱環節。在補短板相關政策中,對民間資本的營商環境的重視程度還有待進一步加強,如2018年國務院辦公廳發布的《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》(國辦發〔2018〕101號)中,強調要采取措施充分調動民間資本投資的積極性,但并未提到有關改善營商環境的內容。2020年國家發展改革委發布的《關于支持民營企業參與交通基礎設施建設發展的實施意見(發改基礎〔2020〕1008號)》中,僅在關于減輕企業實際負擔的部分提到,要通過稅費優惠政策來優化營商環境。為持續深化“放管服”改革優化營商環境,更大激發市場活力,2020年7月,國務院辦公廳發布了《關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》(國辦發〔2020〕24號),從持續提升投資建設便利度、簡化企業生產經營審批和條件、優化外貿外資企業經營環境、進一步降低就業創業門檻、提升涉企服務質量和效率、完善優化營商環境長效機制六個方面提出了詳細的政策意見,為優化營商環境提供了強有力的業務指導。盡管該文件并不專門針對于基礎設施領域,但也為完善吸引民間資本進入基礎設施領域的相關政策制定提供了重要政策指引。

        4.有效性排名第四的政策要點是“落實扶持政策”

        共有90.26%的受訪者認為落實扶持政策是吸引民間資本進入基礎設施領域的重要政策要點,其權重和重要性與排在第二位和第三位的政策要點非常接近,應受到足夠重視。研究發現,近幾年國家已經把民營企業發展擺上重要位置,出臺了若干專門政策扶持民營企業發展,受當地市場環境、發展觀念的影響,地方層面民營企業發展受限的問題,還沒有得到根本扭轉。尤其受宏觀經濟環境影響,特別是中美貿易戰、俄烏沖突、新冠疫情、貿易保護等因素影響,對民營企業造成重大沖擊,不少中小微企業處于維持和勉強維持狀態,有的還甚至處于破產邊緣。對此,亟待加緊完善并落實政策扶持,幫助民營企業打通發展的綠色通道。

        (三)二級指標與分析結果

        對民間資本投資基礎設施政策要點二級指標重要性進行統計分析,根據平均權重進行有效性排序,統計結果如表3所示。

        表3  促進民間資本投資基礎設施的政策要點有效性排序(二級指標)

        表3結果顯示,排名前五的吸引民間資本進入基礎設施領域的政策要點為:健全民間投資權屬和收益保障機制、進一步實施減稅降費政策、加快清理拖欠民營企業欠款、建立健全政府性融資擔保體系和按照競爭中性原則、對各類所有制企業“一視同仁”,簡要分析如下。

        明晰民間投資權屬和收益保障機制。對近年的政策條款統計分析發現,近年來有關政策中對于民間投資權屬和收益保障機制問題整體力度確實略顯不足。民間投資權屬方面,僅在江蘇省人民政府2016年發布的《關于進一步促進民間投資發展的意見》(蘇政發〔2016〕161號)中第二條“全面放寬市場準入”中有所提到,要在明晰民間投資權屬和收益保障機制,進一步完善公平公正和穩定合理的投資回報機制,為民間投資發展創造公平的市場競爭環境。本次調研結果說明,未來在政策制定中應將明晰民間投資權屬作為重大事項之一,制定有關條款回應企業重大利益關切,為更加清晰地界定企業投資權屬提供政策支持。在收益保障機制方面,專門的政策和條款也并不多見,2020年國家發展改革委發布的《關于支持民營企業參與交通基礎設施建設發展的實施意見(發改基礎〔2020〕1008號)》第三條“創新完善體制機制,營造良好政策環境”中提到,要切實保障投資者的合法權益,第五條提到,要減輕企業實際負擔、保障企業合法收入。過去幾年,民間資本進入投資體量大的基礎設施項目意愿不夠強烈,為吸引更多民間資本進入基礎設施領域,應更加重視民間投資權屬和收益保障機制,為民間資本的正當權益提供切實有效的政策保障。

        實施減稅降費政策。與明晰民間投資權屬和健全收益保障機制類似,實施減稅降費在較早的政策中并未成為政策關注的重點。直到2019年的幾次重要會議中,習近平總書記強調,宏觀政策要強化周期調節,積極的財政政策要加力提效,減稅降費政策措施要落地生根,李克強總理指出,減稅降費直擊當前市場主體的痛點和難點,是既公平又有效率的政策。隨后迅速出臺了有史以來力度最大、規??涨暗臏p稅降費政策。例如2019年中共中央、國務院發布了《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》,在第三條 “完善精準有效的政策環境”中,強調要進一步減輕企業稅費負擔,實質性降低企業負擔。2020年國家發展改革委發布的《關于支持民營企業參與交通基礎設施建設發展的實施意見(發改基礎〔2020〕1008號)》,在第五條“減輕企業實際負擔,保障企業合法收入”中,強調要實行稅費優惠政策,平等對待各類所有制主體。這些政策的發布充分說明了近年來減稅降費已為當前政策要點。本次調研結果顯示,減稅降費是民間資本關注的第一大政策要點,在未來政策制定中還應當進一步提高對減稅降費的重視程度,繼續落實落細各項減稅降費政策,推動減稅降費政策持續發揮效應。

        加快清理拖欠民營企業欠款。2016年國務院辦公廳發布的《關于進一步做好民間投資有關工作的通知》(國辦發明電〔2016〕12號)中提到財政部要會同有關部門抓緊部署清理政府對企業各種欠款的專項工作。2020年國家發展改革委發布的《關于支持民營企業參與交通基礎設施建設發展的實施意見(發改基礎〔2020〕1008號)》,再次強調要切實杜絕新增拖欠款。就目前的政策來看,清理拖欠民營企業欠款盡管在政策中有所提及,但力度仍有待加強。在未來的政策中,應當更加重視拖欠民營企業欠款問題,要細化政策措施意見,使政策真正落到實處,使民營企業獲得優惠實用的政策好處。

        建立健全政府性融資擔保體系。2017年國務院辦公廳發布的《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》(國辦發〔2017〕79號)第六條中提到,要發展政府性融資擔保和再擔保機構,加大對中小微、科技創新企業的政策支持。2018年國務院辦公廳發布的《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》(國辦發〔2018〕101號)第七條“充分調動民間投資積極性”中,強調要積極發揮國家融資擔?;鸬淖饔?,支持省級再擔保公司開展業務,推動符合條件的民營企業參與補短板重大項目。2019年中共中央辦公廳國務院辦公廳印發的《關于加強金融服務民營企業的若干意見》中強調,采取多種方式健全地方增信體系,從國家融資擔?;?、融資擔保機構、融資擔保公司等多方面入手健全地方增信體系。整體來看,政府性融資擔保體系政策不多,存在一定短板,需要提高對其的重視程度。

        按照競爭中性原則,對各類所有制企業“一視同仁”。近幾年,國家已經把營造公平競爭的環境擺上了重要位置。2016年國務院辦公廳發布的《關于進一步做好民間投資有關工作的通知》中強調,要尊重和維護企業市場主體地位,不斷深化改革,推動政策落地見效,穩定市場預期,進一步調動民間投資積極性,激發民間投資潛力和創新活力。隨后國家發展改革委發布的《引發促進民間投資健康發展若干政策措施》中強調,要切實解決民企與國企公平競爭的問題,鼓勵民間資本進入公共服務和基礎設施領域。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強金融服務民營企業的若干意見》,將公平公正作為第一條基本原則,要求對各類所有制經濟一視同仁,消除對民營經濟的各種隱形壁壘,保證各類所有制依法公平參與市場競爭。盡管相關政策高度重視市場公平競爭問題,但民營企業仍普遍反映,在市場準入條件、資源要素配置、政府管理服務等方面,難以享受到與國有企業同等的“國民待遇”。面對民營企業的難題,2019年中共中央國務院發布的《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》中,著重強調“公平”二字,全文有九處提到公平,如在第二條“要求優化公平競爭的市場環境”中提到,要進一步放開民營企業市場準入、實施公平統一的市場監管制度、強化公平競爭審查制度剛性約束、破除招投標隱形壁壘。該《意見》是首個立足于民營企業改革發展的中央文件,直擊民營企業當前面臨的難點、痛點,充分肯定了民營企業的重要地位,著眼重塑民營企業的信心。2022年5月19日國務院辦公廳發布的《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》(國辦發〔2022〕19號文)指出,盤活存量資產對各類市場主體一視同仁。鼓勵民營企業根據實際情況,參與盤活國有存量資產,積極盤活自身存量資產,將回收資金用于再投資,促進持續健康發展。2022年6月15日召開的國務院常務會議指出,在“十四五”規劃102項重大工程和國家明確的重點建設領域,選擇一批示范項目吸引民間資本參與,在招投標中對民間投資一視同仁。從政策層面看,高度重視所有制公平,就要求一視同仁地對待民間投資,但是不同類型企業遭受不公平待遇的問題依然需要進一步重視,未來政策重點應該放在操作層面,將政策真正落地落細落實,力爭進一步改善民營企業的生存環境。

        值得一提的是,本次調研結果顯示,政策要點一級指標與二級指標的有效性排序基本保持一致。在一級指標排名靠前的政策要點,在二級指標中也總體靠前。例如排在第二的一級指標“C降低企業成本”,其細分的各項二級指標的排名也都靠前,排在倒數第二位的一級指標“B推介優質項目”,其細分的二級指標排名也都較為靠后,也進一步說明了本次調研結果與指標設計具有較強的合理性與科學性。但是,也存在部分二級指標與一級指標排名相差較大的情況。如一級指標“A放寬投資領域”排在末位,但其二級指標A3按照競爭中性原則對各類所有制企業“一視同仁”排在較為靠前的第五位;一級指標“D落實扶持政策”排在倒數第三位,但D3持續深化“放管服”改革排在七位;一級指標“E增強融資支持”排在第一位,但E2搭建融資服務信息平臺排在第十六位;一級指標“F改善營商環境”排在第三位,但F1建立與民營企業常態化溝通機制、F2加大知識產權保護力度都排在后列。由此可以看出,一級指標重要性程度較低時,可能會忽略重要性程度較高的二級指標因素。因此在政策制定時,應直擊民間資本的痛點,突破民企投資的難點,強化政策的操作性,更重視企業熱切期盼的重點政策訴求。

        三、結語

        本文通過調研對民間資本投資基礎設施政策要點的有效性開展了系統的實證研究,根據一級指標的問卷調查結果:首先,為了進一步促進民間資本投資基礎設施領域,應進一步完善融資支持政策,將其列為有關政策要點,切實解決融資難的問題;其次,應重視降低企業成本的相關政策,將降低企業成本、切實為企業減少負擔作為政策制定優先事項;第三是改善營商環境,相關政策應更加重視民間資本的營商環境問題,消除門檻障礙,提高投資便利度和審批服務效率;第四,亟需加緊完善并落實政策扶持,幫助民營企業打通發展的綠色通道。

        在二級指標中:首先,明晰民間投資權屬和健全收益保障機制是最受關心的政策要點,目前此方面政策較少;其次,進一步實施減稅降費政策也是頗受關注的首要政策要點,早期受到重視程度不足,2019年開始出臺了大量減稅降費政策,未來應繼續堅持問題導向,繼續落實落細各項減稅降費政策,更好地發揮政策效應;第三,加快清理拖欠民營企業欠款也是很受關注的政策要點,應強加細化政策的制定和落實;第四,建立健全政府性融資擔保體系也存在政策短板,需要提高對其的重視程度;第五,政策應按照競爭中性原則對各類所有制企業“一視同仁”,近幾年國家已經把營造公平競爭的環境擺上了重要位置,但其制度環境尚有進一步改善的空間。




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