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        中咨視界

        李開孟 | 投資項目可行性研究的基本邏輯及核心關切
        發布日期:2022-06-27 作者:李開孟 信息來源:中咨研究 訪問次數: 字號:[ ]

        投資項目可行性研究的基本邏輯及核心關切

        李開孟

        中共中央政治局常委、國務院副總理韓正在中國國際工程咨詢有限公司主持召開推動重大項目建設工作座談會強調,做好前期工作是推進重大項目建設的先決條件。堅持先評估、后決策的項目前期工作程序,是項目決策科學化民主化的基本保障。提高項目前期工作質量,關鍵在于扎實、深入、充分做好投資項目可行性研究工作??尚行匝芯康年P鍵在于“研究”,而不是堆砌項目資料,編制“可批性報告”?!把芯俊币忻鞔_的目標定位、研究思路、邏輯框架、研究內容及方法體系。項目是否可行的結論得出,要建立在專業性研究論證的基礎之上。在全面推動高質量發展的新時代,項目的投資理念、思路方法都在發生深刻變化,迫切需要開展投資項目可行性研究理論方法體系的創新研究,緊緊圍繞國家發展戰略,完整、準確、全面貫徹新發展理念,堅持創新驅動、綠色低碳,切實厘清可行性研究的基本邏輯,高度重視可行性研究的質量提升,謀劃做好重大項目儲備,增強資源要素配置的可持續性,加強節約集約利用土地和生態環境保護,深入論證、科學決策,按照高質量發展的要求,扎實推進重大項目建設,更好發揮有效投資的關鍵作用,為穩住宏觀經濟大盤提供有力保障。

        一、投資項目可行性研究的基本邏輯

        (一)所有類型建設項目可行性研究均應聚焦六大研究維度

        不同類型投資項目可行性研究的內容及側重點都有很大區別,但基本邏輯應該保持一致,就是要圍繞著投資項目的建設必要性、方案可行性及風險可控性三大目標開展系統化專業研究。其中,項目建設必要性的研究,應通過需求可靠性研究得出結論;項目建設方案可行性的研究,應從工程可行性、運營有效性、財務合理性和影響持續性等四個維度進行研究論證;項目風險可控性的研究,應通過各類風險管控方案的研究得出結論。這樣,就形成了投資項目可行性研究的基本邏輯框架,即聚焦需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續性和風險可控性等六大專業維度,相應地圍繞產出目標、工程目標、運營目標、財務目標、效果目標和風控目標等六大目標依次展開研究。

        1.產出目標

        通過項目產出需求研究,分析擬建項目的產出目標,從多個層面對項目建設的必要性、產出范圍,以及工程產出和戰略目標的契合性等進行分析評價,研究項目的需求可靠性(Demand Reliability)。需求方案強調從經濟社會發展及戰略規劃管理的視角,通過宏觀戰略、發展規劃、社會需求、市場預測和企業戰略等角度進行調查分析,研究投資項目“做什么、不做什么”的問題,確定項目的功能定位、建設規模和產出方案,明確項目建設的必要性。

        2.工程目標

        在需求分析及產出界定的基礎上,研究實現產出方案及滿足需求目標的工程技術路徑和實現方案,判斷投資項目的工程可行性(Engineering Feasibility)。擬建項目工程目標的研究,主要從工程技術方案策劃的視角,論證項目實體如何建成,通過對項目場址、建設條件、工藝方案、設備方案和工程方案的科學性、合理性、先進性、適用性、可靠性、安全性等方面比選,論證工程技術可行性;通過對招標方案、平面和豎向布置、施工組織設計、施工難度和工期等方面的分析,論證組織實施的可行性;通過竣工驗收和試運行方案研究,確保投資項目按照預定標準建成,并具備達到設計生產或運營服務能力,判斷工程建設的工程可行性??尚行匝芯繎辽偬峁﹥蓚€具有工程可行性的項目建設方案,確保項目決策建立在方案比選的基礎之上。

        3.運營目標

        在需求研究和工程可行性分析的基礎上,研究項目建成投入運營的商業模式、管理機構、資源保障及生產運行組織實施方案,評價項目投資產出能否順利交付并實現可持續運營,研究投資項目的運營有效性(Operational Efficiency)。運營目標的研究,強調從經營管理者的視角,分析項目投產運營實現的產出目標;通過設計項目商業模式,提供項目正常生產或運營服務所必要的原料、燃料動力、人力等條件,保證項目提供符合產品質量或服務標準要求的產出交付方案,實現項目穩定有效運營。

        4.財務目標

        基于項目周期全過程財務現金流量的分析預測,研究項目的投資及融資需求,對擬建項目的融資方案、投資盈利能力、債務清償能力、支付可負擔性及財務可持續性進行系統性研究,評價項目的可融資性及財務方案的可行性,判斷擬建項目的財務合理性(Financial Rationality)。財務方案強調從投資回報和財務可持續性的視角,統籌考慮項目全生命周期的現金流入和流出,在投資估算和融資方案研究的基礎上,構建財務模型,判斷項目財務可行性,明確項目對各財務主體的價值貢獻及財務現金流量的平衡和可持續性。

        5.效果目標

        分析擬建項目對經濟增長、社會發展、生態環保、資源利用等方面的影響效果,評價擬建項目的社會發展、就業增收、減貧解困、生態環境、雙碳目標、資源配置、經濟影響等效果,評價投資項目的影響持續性(Impact Sustainability)。影響效果評價強調從維護公共利益的視角,在項目實體之外的更高層次及更廣視角,分析投資項目在工程建設和運營期間,對項目外部產生的正面效果和負面代價,包括識別和評價投資項目預期產生的各種影響,制定和實施有效措施對影響效果進行持續性管控,體現完整、準確、全面貫徹新發展理念的要求,為經濟社會全面協調可持續發展做出貢獻。

        6.風控目標

        分析對投資項目的產出、工程、運營、財務及影響等目標實現的不確定性和風險因素,研究通過方案優化實現項目多維目標的風險管控方案,評價投資項目的風險可控性(Risk Controllability)。風險可控性評價強調從底線思維的視角,通過風險識別、風險分析、風險評價、風險預警、風險管控和持續監測等多種方式,以最優成本獲得理想的安全保障,減少風險事件造成的損失和不利影響,確保擬建項目風險可控。

        (二)各類項目應結合具體情況靈活選擇專業研究模塊

        可行性研究工作需要重視投入產出之間、項目直接目標與宏觀目標之間、目標體系與評價指標之間、內外部假設與配套條件之間的邏輯關系,通過系統分析最終得出項目可行性研究的結論??尚行匝芯繎獔猿纸Y果導向,不追求大而全的研究內容,要強調注重實用性,強調研究內容的專業性和針對性,不必贅述對研究結論沒有支撐作用的資料性內容。按照需求可靠性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響持續性和風險可控性等六大維度,從建設必要性、方案可行性及風險可控性等三大目標出發,對各個維度需要對研究的內容進行系統化梳理,形成6大維度和若干研究模塊的結構化可行性研究思維框架。針對具體項目的可行性研究,應結合擬建項目的技術經濟特點及投資決策的實際需要,有選擇地確定適合擬建項目特殊需要的研究內容,進行研究模塊的穿插組合,合理安排研究框架結構,兼顧整個項目可行性研究內容的系統性和針對性,以便完成確實管用的高質量的可行性研究成果。投資項目可行性研究的模塊結構示意參見下圖。

        圖 投資項目可行性研究的模塊結構示意

        二、可行性研究的邏輯思維方式變革

        (一)對可行性研究思路進行系統性調整

        隨著投資審批制度改革及風險責任追蹤約束機制的建立和完善,以應付政府部門審批為核心目的的“可批性研究”已經失去其存在的制度性土壤,“力求可批性、戲說可行性”的時代已經成為歷史,真正意義上的專業性“可行性研究”時代已經來臨,使得可行性研究真正變成專業性研究活動,從而使得可行性研究專家能夠保持獨立性,從實際出發,秉承實事求是的專業精神,盡可能把影響項目是否可行的各種因素進行系統性分析和綜合性研究,科學客觀地開展擬建項目的可行性研究工作,克服主觀片面性和“長官意志”的干擾,以避免人為主觀因素的影響,維護可行性研究的嚴肅性和科學性,避免把可行性研究作為爭項目、爭投資和審批闖關的工具性手段。

        (二)發揮可行性研究促進高質量投資的核心作用

        我國積極推動實現高質量投資,必須強調可行性研究的基礎性核心作用??尚行匝芯客ㄟ^對項目建設內容和配套條件,如市場需求、資源供應、建設規模、工藝路線、設備選型、環境影響、資金籌措、盈利能力等因素,從需求、建設、運營、財務、影響及風險管控等角度進行調查研究和優化分析,從而提出擬建項目是否值得投資和如何進行建設和運營的研究結論??尚行匝芯砍晒琼椖繘Q策的重要依據,可行性研究的內容和深度應該能夠滿足投資決策定方案定項目的需要,可行性研究是項目前期工作中最為重要的環節,是項目投資決策及工程方案設計的基本依據。在項目前期研究中,應統籌考慮影響項目可行性的各種因素,將各專項評價評估一并納入可行性研究體系進行統籌論證,提高項目決策的科學化水平,為高質量投資和經濟社會高質量發展服務。

        (三)強調政府投資和企業投資項目均應重視可行性研究工作

        要進一步明確可行性研究在政府投資項目實行審批制中的把關作用,要以增進公共利益、提供公共產品和公共服務為原則,避免投向市場充分競爭領域。要根據經濟社會發展需要和財力可能合理確定投資規模,建立項目儲備和滾動實施機制,根據輕重緩急有序安排擬建項目?;I措政府投資資金不得違規舉債、增加政府隱性債務。嚴謹論證、慎重決策建設規模和建設標準,既要堅決杜絕政績工程、形象工程和過度超前建設,也要充分考慮政府投資項目對經濟社會發展的支撐引領作用,注重發揮項目建成后的長遠持續效益。規范有序推進政府和社會資本合作項目,加強政府和社會資本合作項目的可行性研究,合理確定項目建設內容、投資規模及合作方案。建立健全政府投資項目決策前的公眾需求表達機制和決策中的公眾參與機制,使公眾需求意愿成為項目決策的重要依據。

        要發揮可行性研究對企業投資項目決策、核準、備案和承諾的支撐作用,不能因為政府部門不再批準企業投資項目的可行性研究報告而忽略可行性研究工作。一方面,強調任何投資項目都要重視可行性研究工作,都要對涉及項目是否可行的各種因素進行系統性研究論證;另一方面又要強調企業投資項目核準、備案和承諾研究本身仍屬于可行性研究的重要組成部分。要按照“誰投資、誰決策、誰承擔風險”的原則,從依法落實企業投資主體地位的角度,鼓勵企業從市場需求出發、按照經濟規律選擇投資項目的同時,圍繞產業升級、動能轉換、科技創新等投資建設優質項目,增強企業競爭力和持續發展能力,積極創造社會效益。在研究落實建設方案和協作條件時,既要考慮經濟合理性,也要充分論證資源節約和有效利用、保護生態環境等因素,認真履行社會責任。要著眼項目實施和投產運營,強化風險防控意識,增強風險識別的全面性和前瞻性,統籌分析國家法律法規對項目準入、安全、技術以及相關程序、手續等方面的要求,加強社會影響評價,切實防范市場風險、法律風險和社會風險。國有企業要嚴格按照國有經濟布局和結構調整方向規范投資活動,建立健全投資決策責任制。企業應當在完成內部決策程序后向有關部門申請核準、備案及承諾,申請核準的項目申請報告或備案信息應當與可行性研究報告保持內容和結論的一致性。

        (四)可行性研究要從重視形式轉變為重視內容

        可行性研究是固定資產投資活動的基礎性工作,是確保投資項目科學決策和順利實施的關鍵環節。在“力求可批性、戲說可行性”的背景下,可行性研究工作以完成可批性研究報告的編制為核心目的,報告的編寫強調要重視“標準格式”,重視“規范文本”的要求,重視對“范本”的模仿和參考。新時代投資項目可行性研究工作,必須根據項目的具體特點,對影響項目可行性的各種因素進行系統性專業論證,要重視研究內容的專業性,從而對可行性研究咨詢專家提出更高的專業性要求。要引導各類投資主體充分認識固定資產投資不可逆性的客觀規律,堅持先研究、后建設,先評估、后決策,為準確把握投資方向、有效控制成本、規避投資風險、形成有效投資和實現工程效益奠定基礎。

        三、項目需求目標和產出要求的研究

        (一)重視戰略規劃在項目可行性研究中的地位

        任何投資項目的提出,都有其特定的規劃背景。不應孤立地就項目論項目,割裂投資項目與戰略規劃之間的有機聯系。要強調戰略研究在項目可行性研究中的重要性,強調從整體戰略的角度來論證投資項目的可行性。要發揮政府在引導投資決策中的作用,完善發展規劃、產業政策、行業準入標準和技術標準體系,為各類投資主體提供依據和指導。對交通、水利等基礎設施項目以及資源開發類項目,應根據相關的路網規劃、流域規劃、區塊和工程規劃開展可行性研究,各類投資者應當按照經批準的規劃進行投資建設。對教育、科技、衛生、生態建設等領域公益性項目,要根據專項發展建設規劃,有序引導投資建設活動,發揮可行性研究引導投資方向、適應發展趨勢、間接調控投資的功能,從戰略規劃的視角研究項目建設的必要性、目標功能定位及項目產出方案。

        (二)突出項目需求分析的重要性

        項目投資是資源配置的基本形式,可行性研究的主要目的就是要確保經濟資源得到有效配置。經濟全球化進程的推動,使得資源配置的空間范圍迅速向外延伸,提升了需求分析在可行性研究中的突出重要地位。項目目標和功能定位、目標市場的選擇、競爭力分析,投資模式及融資方案的制定,各種分析數據及評價指標的確定,都應基于社會需求和市場分析進行科學審慎地謀劃,并注重國際、國內市場的融合和相互影響等因素,強調市場及社會需求的系統性分析研判。

        (三)重視項目產出界定

        要在戰略規劃和需求分析的基礎上,研究制定項目產品及服務方案,做好項目產出界定(output specifications)工作,要有明確的項目產出關鍵績效指標(KPI),作為項目產出能否滿足需求的判斷依據,并作為開展項目建設和運營方案研究的重要依據。項目產出應包括直接產出和間接產出,有形產出和無形產出等類別,并應該有相應的關鍵績效指標進行界定、評價和驗證。

        四、項目建設和運營方案的系統性研究

        (一)堅持建設方案和運營方案研究并重

        要改變過去重建設、輕運營的做法,既重視工程建設方案可行性研究,也重視建成后的運營方案可行性研究,強調項目生命周期的方案優化和系統性論證,關注項目全生命周期的成本節約和資源優化配置,發揮可行性研究對項目周期全過程高質量建設及專業化運營的引導作用,推動實現擬建項目高質量投資的整體目標。

        (二)重視建設及運營標準的選擇和應用

        投資項目建設方案和運營方案應結合所在行業的工程技術特點,遵循有關部門頒布的各類工程建設和運營管理標準,包括強制性標準和參考性標準,確保工程建設質量和安全,并滿足運營績效考核要求。

        (三)優化整合資源配置方案研究

        資源配置包括項目使用開發土地、林地、海域、空域、海島、城市空間、港口岸線和礦產資源、水資源等自然資源和公共資源。資源配置要堅持使用有效性和平等可及性相統一的原則,要牢牢把握國家資源的公共屬性,按照投資政策合理設置使用條件,使資源要素優先供給國家鼓勵和支持的項目,確保有限資源的利用效率最大化。要強調資源配置的可持續性研究,加強節約集約利用土地及生態環境保護的研究,并結合項目特點研究各類資源配置條件的可落實性。

        (四)可行性研究應擯棄純粹的工程師思維

        可行性研究不能被曲解為僅僅是“工程可行性”研究(簡稱“工可”),而將其他研究內容置于附屬及次要的位置,以純粹的工程師思維指導可行性研究工作。工程項目不僅要求在工程上能夠實現,還要考慮工程方案能否滿足相關法律法規、經濟社會需要及運營可靠性等要求。就工程方案的研究而言,要重視工程方案的優化分析,發揮可行性研究對工程方案設計優化的指導作用,而不是先進行工程方案設計,再進行可行性研究工作,將工程設計成果直接引用到可行性研究報告的編制之中,而是強調要通過可行性研究和多方案比選論證,對工程設計方案進行優化,擇優選擇擬建項目的工程方案。

        五、項目財務方案研究的質量提升

        (一)更加強調投資估算的準確性要求

        擬建項目的投資估算是投資主管部門或建設單位對項目方案進行決策的重要依據,也是項目融資、財務方案、建設及運營方案謀劃的重要基礎??尚行匝芯繎谔岣吖こ碳夹g方案研究深度的基礎上,提高建設投資估算的精度,為項目周期全過程投資控制提供依據,并避免項目前期階段的投資決策失誤。

        (二)強調重視融資方案的系統分析論證

        為了適應投資項目融資主體多元化、融資渠道多樣化、融資方式復雜化的要求,要特別強調重視融資方案的分析論證,要求對投資項目的資金籌措進行資金結構分析、融資成本與風險分析,以及融資方案的比選和擇優,以便為投資項目尋求融資渠道合理、融資成本較低,融資風險較小的融資方案。對于企業投資項目,必須強調從項目業主的角度,從出資人的角度,從維護公司股東合法權益和追求股東價值最大化的角度,選擇負債融資及股權出資的規模和結構,進行資金成本、融資風險等的分析評價;對于政府投資的項目,要分析論證財政資金介入的必要性,介入的途徑和方式,是否還有更好的替代方案等;對于政府和社會資本合作項目,應分析合作模式的可融資性,避免出現政府隱性負債,確保財政可承受性及社會資本獲得合理回報。對于大型基礎設施項目,應綜合考慮項目經濟生命周期等因素,合理策劃確定融資和財務方案。不應要求在20-30年的短時間內實現基礎設施投資成本的全部回收,這樣既不可能也違反基礎設施建設規律。要研究推出50年以上期限的基礎設施建設長期債券、銀行貸款及其他長期性融資工具。應善于利用政府信用為基礎設施項目籌集低成本長期性資金,避免形成不合理的政府隱性債務,提升基礎設施項目的可融資性和債務可負擔性。

        (三)強調從企業財務決策的角度進行財務評價

        建立現代企業制度的前提就是要落實企業投資決策自主權,這就要求在開展企業投資項目的可行性研究中,不是在應付政府部門的審批,而是切切實實地在為自身發展而精心論證投資項目。企業投資的目的就是要追求企業價值和股東權益最大化,因此必須從企業財務決策的角度對其自身投資項目進行科學論證。要求必須改變過去將“項目”與“企業”相互分割的做法,財務分析的重點將轉變為如何設計理想的投資模式和融資方案,實現企業財務決策目標。因此,企業投資項目財務分析的內容和思路框架都應進行相應調整,并改變一些投資項目可行性研究的財務分析評價流于形式的現象。

        (四)重視股權并購投資的可行性研究

        在現代企業財務管理模式下,企業的投資活動多種多樣,既包括新建項目,也包括改擴建項目;既包括工程建設,也包括兼并、收購、資本運作等投資行為,使得可行性研究的范圍大大拓展?,F代公司制度的建立,將極大地激發企業的理財意識、戰略發展意識和資本運作意識。企業投資項目應重視將企業戰略管理、企業診斷與項目可行性研究結合起來,以投資活動為紐帶,轉換經營機制,嫁接新型企業組織模式,可行性研究的關注內容及分析方法應進行相應調整,為股權并購項目的可行性研究提供財務決策依據。

        (五)政府投資項目要重視公共財務管理的分析

        我國各級政府投資管理部門,尤其是城市政府如何經營城市,樹立地方品牌形象,優化地區投資環境,應做好公共財務管理工作。政府部門及其附屬機構如何做好公共設施、基礎產業投資項目,政府與企業如何通過PPP模式建立合作共贏的財務運作模式,如何分析項目投資對政府公共財政的影響,應成為政府投資項目可行性研究的關注重點。在投資方案的策劃分析中,還應關注政府部門應該扮演什么角色,什么職能應該交由市場去完成,公益性項目的代建方案如何制定和實施等一系列問題。

        六、重視項目影響效果的專業論證

        (一)重視與可持續發展相關的分析

        可持續發展是21世紀世界各國普遍關注的重要議題,今后應強調可持續發展在項目可行性研究中的重要地位,強調破壞自然、掠奪自然,就是破壞自己、掠奪自己;要關注人,也要關注自然,要滿足人的需要,也要維護自然的平衡;要關注人類當前的利益,更要關注人類未來的利益。充分考慮資源和生態環境的承載能力,不斷加強生態建設和環境保護,合理開發和節約使用各種自然資源,努力建設低投入、少排污、可循環的節約型社會,促進人與自然的和諧共處,實現可持續發展。這就要求投資項目可行性研究中,不僅強調項目方案的選擇要重視節能、節水等方面的論證,還要尤其重視經濟、社會和環境影響等分析評價,不僅要論述環境保護及污染治理,而且特別強調從源頭上防止或減輕污染,強調清潔生產,關注低碳發展、社會和諧和公平正義。

        (二)注重社會評價在項目決策中的作用

        為改變我國過去可行性研究只重視技術、工程、經濟評價,基本不進行社會評價的狀況,為了與國際接軌,完善我國項目評價的方法體系,應重視投資項目的社會評價,要求從項目可能產生的社會影響、社會效益和社會可接受性等方面,判斷項目的社會可行性,提出協調項目與當地的各種社會關系、規避社會風險、促進社會穩定和項目順利實施的對策建議。強調重視公眾參與問題、利益相關者分析、社會公平問題、社會穩定風險評價、機構能力建設等問題。

        (三)重視投資項目的經濟外部性分析

        政府投資管理部門為了履行公共管理職能,在項目投資活動中必須適應現代社會追求多元利益主體社會福利最大化的要求,從全社會的角度分析相關社會成員的經濟利益和風險損失,利用費用效果分析或經濟費用效益流量分析等方法,對項目投資的經濟外部性進行分析,為判斷項目投資的經濟合理性及追求投資項目的公眾利益最大化提供保障。投資項目的經濟外部性影響分析,和投資項目的社會評價和環境影響評價一樣,均屬于外部性效果評價的內容。要注意投資項目的經濟費用效益分析、經濟費用效果分析、區域及產業經濟影響分析、宏觀經濟影響分析等經濟影響效果分析與投資項目財務評價的本質區別。對于需要關注經濟影響效果的投資項目,尤其是需要占用政府資源的投資項目,不能簡單地用財務評價代替經濟影響評價,不能用財務現金流量分析代替經濟費用效益流量分析。

        (四)強調可行性研究應滿足外部影響審批的要求

        外部影響審批是為防止和減少項目建設造成不利外部影響的審批事項,主要包括涉及生態環境、水土保持、社會穩定、節能、壓覆重要礦床、航道通航條件、農業灌排、氣象探測、環境、防洪、文物保護等事項的審批。根據外部影響風險由政府評估、外部影響后果由政府監管的一般原則,政府部門從前期審批轉移到切實加強項目實施過程監管,可行性研究應為政府對外部審批的監管提供專業依據。

        七、強化項目全生命周期風險管控方案研究

        (一)強調風險分析的重要性

        與“可行性”相對應的概念,就是“不可行”,“不可行”就意味著有風險。從這種意義上講,可行性研究就是通過不斷地識別項目可能存在的各種風險因素,尋找能夠規避各種風險的項目方案,從而確保項目具有可行性的過程。不重視風險分析,就是不重視項目“真正的”可行性研究。應綜合分析識別擬建項目在建設和運營中的各種潛在風險因素,揭示風險來源,判別風險程度,提出規避風險對策,降低風險損失,最終目的是使項目獲得成功,為項目實施創造一個平靜、穩定的環境,最大限度地減少或消除外部干擾,使項目順利投產并績效穩定。

        (二)重視項目周期全過程的風險分析

        風險分析應貫穿于可行性研究的各個環節和整個過程。通過可行性研究來預測、預報和預警項目存在的各種潛在風險因素,包括項目需求、工程建設、運營管理、投融資、生態環境、社會等領域的各類風險,分析風險發生可能性及其危害程度,提出規避相關風險的對策措施,對建立和健全投資項目風險決策機制,提高前期階段工作質量,為項目全生命周期風險管控奠定基礎。

        (三)重視風險管控方案的可行性研究

        應根據風險分析評價的研究結論,提出風險應對措施、風險管控及應急預案,明確通過實施風險管控方案能否將項目各種風險均降低到可接受的低風險狀態,評價風險管控方案本身的可實施性、實施效率及代價,對風險管控方案的可行性進行研究和評價。




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